自然資源作為社會經濟發展的基礎性要素，當進入社會生產環節或社會流通環節后可轉化為自然資源資產，并通過市場交易過程顯化其價值屬性，而產權制度是實行市場交易公平、合理、有序的重要保障。自然資源資產產權制度不僅是社會主義市場經濟制度體系的組成部分，也是生態文明制度體系的基礎性制度、核心制度。改革開放以來，我國在經濟高速增長的同時，呈現了資源約束趨緊，生態環境惡化、產權糾紛多發、開發利用粗放的趨勢，根本原因在于自然資源資產所有者不到位、權責不清、權益不落實、監管保護制度不健全。面對日益嚴峻的問題，2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，明確提出“構建歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，明確要求“2020年基本建立歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度”，相比《生態文明體制改革總體方案》的表述，增加了“保護嚴格”和“流轉順暢”，完整體現了產權界定、產權配置、產權交易和產權保護等產權制度建設的四大基本要素。加快推動自然資源資產產權制度改革，將為新時代中國社會經濟高質量發展和生態文明建設提供重要制度保障。
自然資源資產產權制度改革，在維護社會公平正義、促進社會經濟高質量發展和加快生態文明建設方面具有重要意義。1) 貫徹綠色發展理念的基礎性制度。自然資源資產產權制度改革位于生態文明體制改革“四梁八柱”之首，其目標、原則、任務充分體現了綠色發展理念思想，既是社會經濟發展的內在要求，又是推進生態文明建設、建設美麗中國的重要制度保障。2) 實現所有者權益的重要保障。明晰產權主體是產權制度改革的首要任務，雖然機構改革已明確自然資源部統一行使所有者權益，但前提條件是全面完成各類自然資源的確權登記工作。然而，除土地和礦產外，森林、草原、灘涂、水流等自然資源確權登記工作還相對滯后。在此背景下，開展自然生態空間統一確權登記工作，將為維護和實現好自然資源資產所有者權益奠定重要基礎。3) 促進資源節約集約利用的核心制度。資源節約集約的內生動力取決于資源是否有償使用，而健全的產權制度是決定自然資源有償使用程度的關鍵所在。產權不明晰的資源，是不會被珍惜的。產權制度明確，相關責任主體才有提高自然資源利用效率的動力，才有節約集約利用自然資源的行動自覺。4) 自然資源保護與合理利用的具體體現。憲法明確指出國家依法保障自然資源的保護利用行為，保護資源、制止破壞行為是所有自然資源所有者和使用者必須履行的基本義務。建立健全自然資源資產產權制度，可以明確各類自然資源的保護主體責任，避免公地悲劇，在獲取自然資源開發利用收益的同時履行好保護資源的義務，助力社會經濟的可持續發展。
5) 維護市場秩序的有效保障。健全自然資源資產產權制度是完善社會主義市場經濟體系、優化資源配置的必經之路。明確的權利關系是建立合理利益分配關系的基本前提，從法理上看，只有自然資源產權主體才能決定資源利用方式、用途和利益分配結構，只有明確自然資源產權才能建立起均衡的利益分配關系，才能有效防止個人壟斷資源造成的掠奪性開發行為，確保自然資源得到有序開發、合理利用。新中國成立以來，伴隨我國經濟社會發展歷程，我國自然資源資產產權制度改革大致經歷了以下四個主要階段。1) 確立自然資源公有制基礎階段。1954年憲法規定，礦藏、水流以及法律規定為國有的森林、荒地和其他資源都屬于全民所有。國家所有制在自然資源領域占有主導地位。對于土地資源而言，經過合作化運動的開展，逐步形成了集體所有和國家所有相互并存的格局，自然資源產權制度公有制基本形成。在自然資源產權制度的實施中，產權的行使與行政管理權力高度融合，自然資源產權法律制度存在嚴重缺失，自然資源及其產品的交易流通受到限制。2) 單門類自然資源產權制度體系初步建立階段。20世紀80年代，我國自然資源產權制度進入創設階段。1982年憲法明確了土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源國家所有和集體所有的二元制結構，《森林法》《草原法》《土地管理法》《礦產資源法》《漁業法》《水法》等單門類自然資源管理法律相繼頒布。雖然當時這些法規制定修訂的主要目的是為各類資源開發利用和管理服務，但也間接對自然資源產權制度進行了初步規定，基本形成了以自然資源品種法律為結構體系的法群，標志著自然資源產權管理初步實現了有法可依。3) 自然資源有償使用和交易制度逐步健全階段。20世紀90年代末，自然資源產權制度伴隨著經濟體制改革逐步發展完善，《礦產資源法》《水法》《草原法》等各項自然資源單行法律相繼進行了修改，一系列新的法律法規陸續出臺。進入21世紀，以2007年《物權法》的頒布為標志，自然資源所有權為主體、自然資源用益物權和擔保物權為兩翼的自然資源產權體系基本形成，象征著自然資源所有權、使用權相分離和使用權有償使用制度逐步發展完善。4) 全面推進自然資源資產產權制度改革階段。近十年間，中共中央高度重視自然資源資產產權制度改革工作，黨的十八屆三中全會、十八屆四中全會決定、中央經濟工作會議以及生態文明體制改革多次提到自然資源資產產權制度，并作出具體部署。2019年4月，《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》印發后，標志著中國自然資源資產產權制度的頂層設計建成，明確了產權界定、產權配置、產權交易和產權保護的基本內涵和改革路徑。我國自然資源管理制度已經全面向資源資產管理制度轉變，在資源產權制度法理依據上實現了從品種法到法群的轉變，在管理工具上開始探索從以政府管理為主到重視市場作用的轉變，自然資源產權制度改革進入全面推進階段。1) 不動產統一登記制度全面建立。2013年國務院第31次常務會議明確“由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責”以來，逐步實現各類自然資源分散登記向不動產統一登記的方向轉變。法律制度建設方面，《不動產登記暫行條例》和《不動產登記暫行條例實施細則》相繼出臺，為不動產統一登記工作的開展提供了法制保障和規范指引；機構設置方面，截至2017年底，全國市縣一級均設立不動產登記局，標志著不動產統一登記機構職能整合全面完成；登記程序方面，啟用了統一的不動產登記簿證樣式，本著“便民利民”原則，頒布了相關配套制度，推行“一窗辦理、集成服務”；信息平臺建設方面，全面實現存量數據整合匯交入庫和市縣接入國家級信息平臺，為不動產登記信息實時共享、互通共享打下堅實基礎。2) 自然資源資產產權交易制度建設深入推進。土地產權方面，確立了以國有土地使用權為主的土地市場，建立了以國有土地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、作價出資(入股)等多種方式的土地使用權制度，同時，允許土地承包經營權在不改變農業用途前提下，采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉；林權方面，進一步做實收益權，尤其是林權抵押貸款政策出臺，有效破解林業發展融資問題，盤活了森林資產；礦業權方面，礦業權出讓形成了全面推進競爭性出讓(招標、拍賣、掛牌出讓)，嚴格限制協議出讓的礦業權出讓方式制度體系，礦產資源有償出讓范圍不斷擴大，招標、拍賣、掛牌、協議等出讓方式日趨多元并不斷優化；水權方面，確立了單一的水資源國家所有權制度，建立起全國統一的水權交易制度、交易系統和風險控制系統，推動跨流域、跨區域、跨行業以及不同用水戶間的水權交易；海域海島使用權方面，明確海域使用權可通過行政審批和市場化出讓方式取得，并確立了無居民海島有償使用制度。3) 自然資源資產產權保護制度不斷完善。隨著自然資源產權的明確和確定，節約利用和保護資源的意識和責任不斷增強，自然資源產權法律制度和調處機制基本建立。自然資源產權受到侵害的，權利人可以依法采取和解、調解、仲裁、復議、訴訟等多種方式獲得法律的救濟，依法得到相應的賠償。違法侵害他人自然資源產權的，當事人依法承擔相應的民事責任、行政責任和刑事責任，受到法律的嚴格制裁。4) 自然資源資產產權管理體制不斷健全。從橫向來看，我國自然資源管理體制經歷了從按門類的行業管理到綜合管理加行業管理的變遷。2013年成立中國海警局，初步實現了自然資源從陸地到海域、從地表到地下空間“一張圖”式的綜合管護。2018年組建自然資源部，明確了全民所有自然資源資產所有者代表，標志著自然資源資產集中統一管理體制基本建立。從縱向來看，根據自然資源重要程度，中央和地方在國有自然資源產權行使上的職責合理劃分，國有自然資源“單一代表，多級行使”的所有權行使格局基本形成。十八屆三中全會首次提出自然資源資產產權制度改革以來，在法律政策、管理制度和社會認知層面取得一定進展，但距離建立全面、系統、科學的自然資源資產產權制度體系還存在一定的差距，主要體現在以下幾個方面。1) 自然資源資產底數不清，交叉嚴重。由于機構改革前自然資源分部門管理，對部分自然資源的定義和界定標準不同，造成數據統計口徑各不相容，交叉統計問題突出，資源家底不夠清晰。例如，草地、林地和耕地資源調查數據存在較大爭議，據河北、內蒙古等16個省(區、市)不完全統計，既發放草原使用證又發放林權證的草原面積有1.05億畝，“一地兩證”現象極為突出。2) 自然資源產權主體不夠清晰，權益落實難。十九屆三中全會明確自然資源部統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，但實踐中自然資源所有者主體不到位，所有者權益未落實現象依然廣泛存在。從國有自然資源資產看，國有土地資源仍是地方政府在實際行使，缺乏法律授權或委托管理的制度依據。國有土地的劃撥、出讓、收回等土地處置由市縣人民政府執行并實際享有國有土地處置權，2008～2017年以出讓和租賃方式供應國有建設用地262.56萬hm2，出讓價款和租金收入高達30.20萬億元，全部納入地方財政；從集體所有自然資源資產看，長期以來，法律沒有具體明確農村集體土地所有者主體，《憲法》第九條明確礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源屬于集體所有，但沒有明確歸屬于哪一級農村集體經濟組織。盡管2017年頒布的《民法總則》明確了農村集體經濟組織和村民委員會特別法人地位，但仍不能確定農村集體土地究竟由誰代表，造成農村集體土地所有權的事實缺位，容易在集體所有自然資源所有權行使過程中產生價值被低估、代表行使主體存疑、收益分配不合理等問題。3) 自然資源資產產權體系不完善，權能不完整。由于相關法律不健全等原因，導致部分自然資源權利體系不完善、權能不完整，使自然資源在開發利用和保護過程中出現許多問題。第一，部分自然資源使用權體系不完善。有些自然資源使用權權利交叉重疊，如漁業權和水資源使用權、海域使用權之間，取水權與采礦權之間(礦泉水)等；有些自然資源沒有建立使用權權利體系，缺少國家層面法律依據，導致實踐中難以保障使用權人合法權益，如國有農用地、無線電頻譜等。第二，部分自然資源使用權權能不完整，導致使用和流轉受到嚴格限制，權利實現方式單一。如探礦權和采礦權轉讓受到嚴格限制；海域使用權規定了海域轉讓、繼承、續期、變更、終止、收回等權能，對需求強烈的抵押、出租、作價(入股)等權能缺乏明確規定等。第三，自然資源資產權利之間缺少協調性。由于各類自然資源實行分門類管理，各門類自然資源法的立法背景、立法理念存在差異，造成自然資源資產使用權制度構建缺乏系統性、整體性和協調性，部分自然資源資產使用權之間邊界不清、權責交叉矛盾突出。例如：探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權的關系，漁業權與海域使用權、水權的關系，林權與土地承包經營權的關系以及海域使用權與土地使用權的關系等等。4) 自然資源資產產權保護不嚴格，監管缺力度。由于制度不完善、資金不足等原因，導致自然資源保護不嚴格、監管力度不夠。一方面，自然資源資產產權保護制度不完善，當前侵害自然資源產權、制約自然資源產權救濟的問題仍然存在，如對市場經濟中公平競爭權利侵害的部門保護主義和地方保護主義、對公民合理合法訴求保護不力、信訪不暢、對公民居住權等侵害的生態環境污染問題等等，這些侵害和權利救濟問題，如果處理不好，很容易激化社會矛盾。同時，行政侵權現象也時有發生，侵害權利人權益。例如，祁連山自然保護區內礦業權退出，如何處理權益和法律之間的問題是個難題。此外，現實中存在不少產權糾紛，有些糾紛調處效率不高，長期得不到解決，如青海省存在草地糾紛和其他權屬爭議，突出表現在草地糾紛方面，由于草地承包合同基礎檔案管理制度不健全，資料不全，造成無法核實界限和承包人，糾紛主體不明，調處難度大。另一方面，自然資源資產產權監管制度不完善。多年來，過分強調了自然資源資產的行政管理，而忽視了所有者權益，自然資源資產產權管理與行政管理重疊矛盾；尚未建立自然資源統一監督執法機制，重復監督問題突出，成本巨大浪費，還可能造成監督空白，有些環節無人過問，相互推諉扯皮；尚未建立生態損害賠償制度，難以調動各類產權主體保護自然資源的動力；尚未建立健全全過程監管機制，以海域使用權為例，審批出讓是目前海域使用權出讓的主要方式，出讓比例達到90%以上，對于行政審批用海并未構建有效的法律監督制度，主要依靠行政監管，市場出讓目前處于起步階段，相關制度不完善，出讓流轉尚未納入全國公共資源交流平臺，很難實施對市場出讓的全過程監管，監管難度大。此外，自然資源資產監管技術、資金等保障還不足。摸清資源家底是對產權的確認和保護，應全面總結不動產登記制度改革經驗，在此基礎上加快推進土地、礦產、森林、山嶺等自然資源資產統一確權登記，明確自然資源產權邊界，重點區分全民所有和集體所有、國家所有和地方政府代理行使所有權以及不同集體所有之間的資源清單和權利邊界，切實做到調查監測自然資源資產的數據、權屬、區位一致，為自然資源資產產權保護和市場化奠定基礎。一是探索自然資源所有權分級委托代理行使。十九屆三中全會后，自然資源所有權主體已經明確由自然資源部統一行使。但實踐中，所有自然資源都采取由自然資源部直接管理的方式不現實，也不利于調動地方合理利用自然資源、發展經濟的積極性。應根據自然資源種類和在生態、經濟、國防等方面的重要程度，研究構建分級代理行使所有權的制度框架和實施路徑，加快明確自然資源部直接行使所有權和省級政府、市(地)級政府或縣級政府代理行使所有權的資源清單和管理邊界，確保自然資源資產所有者職責履行不缺位。二是進一步探索集體自然資源所有制的有效實現形式。以集體土地為例，推動農村土地承包權、宅基地“三權分置”改革，加快修訂農村土地承包法，抓緊研究承包經營權長久不變的辦法，允許土地經營權依法流轉、抵押、繼承。加快建立新《土地管理法》配套制度體系，出臺農村集體經營性建設用地入市、土地征收具體辦法，在充分保障農民戶有所居前提下，完善宅基地使用權的租賃、抵押、繼承等權能。繼續推動自然資源所有權與使用權分離，是自然資源資產使用權體系完善進程中的核心環節，要進一步明確占用、使用、收益、處分的權屬關系，在一定程度上擴大使用權的出讓、抵押、擔保權能。①土地資源方面：吸收借鑒國外建設用地立體化開發經驗，研究分層確權的具體辦法；建立健全住宅建設用地使用權期限屆滿續期制度；加快制定國有農用地使用權管理辦法，明確國有農村、林場和牧場土地所有者和使用者權能，完善國有農用地轉讓、出租、抵押、作價出資(入股)等權能。②礦產資源方面：探礦權和采礦權的關系以及權能體系還需要進一步理順。③水資源方面：健全完善取水權，適度擴大轉讓、出租等權能；積極穩妥地探索多種水權交易形式。④海域海島資源方面：加快健全海域使用權和無居民海島使用權的權利體系，進一步完善出讓、出租、抵押等權能；處理好與土地使用權之間的協調關系。一是切實保護自然資源資產權利人的合法權益。比如：分類提出自然保護區內礦業權補償和退出方案，明確區分主動違法違規行為和因政策出臺時間造成違法違規行為，維護合法取得探礦權、采礦權和取水權的自然資源資產權利人的基本利益。二是建立健全生態保護補償機制。進一步擴大生態保護補償范圍，提高生態保護補償標準。三是建立和完善自行處理、行政處理、司法處理相互補充、有機結合的多元糾紛解決機制，依法妥善處理自然資源權屬糾紛和侵權糾紛。擴大仲裁制度覆蓋領域，強化仲裁在自然資源產權糾紛處理中的作用。加強專門立法，規范處理程序，充分發揮行政部門處理自然資源權屬爭議的專業優勢。四是健全環境資源審判工作機制。積極發揮環境資源法庭作用，推進自然資源產權民事、行政、刑事案件審判“三審合一”，加大自然資源資產產權司法保護力度。一是健全監管機制。通過建立健全自然資源資產市場交易監管機制，完善拓寬公眾監督的渠道，建立及時反饋和處理機制，實現市場監管、社會監督和政府督查的有機結合。二是創新監管手段。充分發揮移動互聯、大數據、云計算、物聯網等現代技術手段的作用，構建事前突出防范、預警，事中強化監控、制約，事后側重追責、反饋的監管制度體系，實現對自然資源所有權和使用權人全流程動態監測。自然資源資產產權制度改革既是理論問題，也是現實問題，還始終處于動態變化之中，其建立健全需要一個漸進過程，可謂任重道遠，建議從理論、法律、標準和管理服務四個方面進行系統部署、協同推進。改革是一項系統工程，離不開基礎理論支撐。自然資源資產產權改革任務涉及生態產品、資源價值、委托代理和收益分配等重大理論問題，需要結合法學、經濟學、管理學以及自然資源學等多個學科體系進行深度融合研究。建議結合我國基本國情和資源特征，借鑒國外自然資源統一管理經驗，重點圍繞權利和市場等關鍵領域構建自然資源資產產權理論體系，為今后產權制度改革不斷向縱深發展和全面落地實施提供堅實的理論基礎。堅持依法改革理念，加快配套法律政策體系建設。以產權改革任務和目標為導向，加快推動《水法》《森林法》《草原法》《農村土地承包法》等單項自然資源法律的“立改廢釋”，盡快出臺《土地管理法》和《礦產資源法》配套政策。在逐步修改和完善單行法的同時，以實現自然資源經濟效益的充分發揮和生態系統的平衡利用，形成以憲法為基礎、各類自然資源單行法為主體、各項行政法規和行政規章為配套的自然資源資產產權法律政策體系。同時，推動《民法典》和《物權法》等民事基本法律的起草和修改，為自然資源資產產權流轉和保護提供法律依據。由于機構改革前各類自然資源分屬不同部門管理，已經形成的確權登記、產權交易和監管制度相關技術標準體系不盡相同。建議堅持標準先行，積極推動以自然資源產權管理為核心的標準體系頂層設計，明確技術標準體系框架中指標層、要素層和推進層的具體內容。同時，加強自然資源調查、評價、登記、規劃、保護、利用等基礎標準規范融合研究，以標準化促規范化，充分發揮標準化對自然資源資產管理的支撐作用。產權改革是自然資源資產管理體制改革的重要內容和應有之義，應堅持“互聯網+政務服務”思想，綜合利用移動互聯、大數據、云計算、物聯網、智能位置服務等新技術，重點攻克制約產權改革任務推進的技術難題，實現各類資源數據匯聚、集成、開放、共享。同時，積極搭建自然資源管理大數據平臺，啟動以大數據為基礎的決策支撐體系建設，逐步打造成“全面覆蓋、全程監管、科技支撐、上下聯動、部門協同、社會監督”一體的網絡化監管技術支撐體系，為服務國家宏觀調控決策和提升自然資源治理能力和現代化提供支撐。
晉公網安備 14010602060836號