擁有合法的處置權和收益權

劉鳳新

隨著近年來建筑用砂石料市場的升溫，礦山開采過程中產生的廢棄物、剝離物中的砂石料也身價倍增，礦山企業開采過程中產生的廢石、廢土和廢水等廢棄物如何處理的相關問題隨之而來。一方面，礦業權人有處置砂石料以變現、增加收益的原始動力；另一方面，政府方面認為廢棄物中的砂石料應該屬于國家，既然砂石料有價值，那么政府應當收取相應費用以避免國家資產損失。由于沒有明確具體的法律條款，自然資源、生態環保和市場監督等政府有關部門面臨“不管，怕失職；管，依據不充分”的困境。

近期，陸續有礦業權人咨詢涉及礦山企業開采中產生的廢棄物處理的問題。如，企業開采產生的廢石，政府有關主管部門不允許企業對外銷售，理由是營業執照經營范圍未含廢石銷售。又如，已設露天礦山，被政府要求對擬剝離區域的砂石土資源重新按照礦產資源進行核實、評審和備案，比照協議出讓征收礦業權出讓收益，但不增列礦種。目前安徽省自然資源廳已在推動這方面的改革，處于公開征求意見的階段a。所以，研究礦業權人對廢棄物的權利有哪些、政府是否有權利限制礦業權人行使權利，對于解決當前礦業權人和監管部門的困惑很有必要。

日常經濟活動中，物權和債權是市場主體財產權的重要表現形式。關于物的主與從問題，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第三百二十條規定：“主物轉讓的，從物隨主物轉讓，但是當事人另有約定的除外?！敝魑锸侵釜?/span>立存在，與其他獨立物結合使用，并在其中發揮主要效用的物。從物是在兩個獨立物結合使用中處于附屬地位、起輔助和配合作用。例如杯子和杯蓋，杯子是主物，杯蓋是從物。區分主物與從物的法律意義在于，如果合同沒有相反約定，從物的所有權隨主物的所有權一并轉移。

關于主債與從債問題，《民法典》第五百四十七條也規定：“債權人轉讓債權的，受讓人取得與債權有關的從權利，但是該從權利專屬于債權人自身的除外。

受讓人取得從權利不因該從權利未辦理轉移登記手續或者未轉移占有而受到影響?！眰鶛嗟膹臋嗬侵概c主債權相聯系，但自身并不能獨立存在的權利。從權利隨主權利轉移原則，是《民法典》確定的債權轉讓主要規則，具有法定性。主債權發生轉移時，其從權利隨之一同轉移，即使在轉讓合同中沒有約定也不受影響。

法律之所以對主物與從物、主權利與從權利轉讓規則作出原則規定，其立法本意就是尊重事實本源，尊重社會生活實際形成的交易習慣，從有利于保證和發揮權利的最大效能、便利和促進交易的角度考慮的。

礦業權是通過特許設定的用益物權，所謂用益物權，就是對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利。礦業權基礎是礦產資源國家所有，國家通過合同的形式，允許有關組織勘查、開采礦產資源并獲得收益，表現為政府代表國家出讓礦業權、有關組織取得礦業權。既然是通過合同設定了用益物權，與礦業權相關各方的權利和義務當然受《民法典》物權和債權相關法律規范的約束。同時，因礦業權出讓合同被確定為行政合同并采用行政許可形式授予礦業權，行政機關的行政行為還受《中華人民共和國行政法》的約束。

設定礦業權的前提是有可開發利用的礦產資源，且該等資源具有現實工業價值并完成評審備案，在開發利用方案得到審查通過后，政府自然資源有關部門代表國家授予申請人礦業權。采礦權就是采礦權人在某一段時間，在某特定空間區域，開采約定的某種礦產資源的權利。

自然因素形成的礦產資源處于地下特定區域，開采方式有露天和井下之分。開采前，礦業權人就要取得土地使用權，按照開發利用方案和設計，在礦權范圍內進行露天剝離或者進行井筒、巷道施工，同時要進行井下排水。此等前期工作是礦山開采的必備工序。在施工或者生產中，必然產生廢石、廢土和廢水等廢棄物，開發利用方案和環境影響評價報告中均有專門章節予以論述，是經過政府部門同意的。按照《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱《固體廢物污染環境防治法》）規定，礦業權人有法定義務加強廢棄物的管理，避免產生污染或者把污染降到運行范圍以內。

可見，在設定礦業權的主權利時，依據開發利用方案，已經預見到礦區范圍內剝離區和井工區地貌和原有地下巖石結構的破壞，產生相應的廢土和廢石，這是無法避免的，是開采礦產資源、行使用益物權所必須面對的問題。礦業權人有合理利用廢石、廢土和廢水的權利，該等權利是礦業權的從權利；同時，合理利用廢石、廢土和廢水是采礦權人履行《固體廢物污染環境防治法》規定義務的體現。采礦權人對廢棄物的利用當然包括自用，也包括變現和出售。依據《民法典》第五百四十七條之精神，礦業權取得時不需要對此利用廢棄物的權利進行單獨約定。

有的地方政府部門不允許礦山企業銷售廢石，企業詢問不允許的原因時，政府部門的回答五花八門，有的回答企業營業執照載明的經營范圍沒有包含銷售廢石；有的回答銷售后有造成環境污染的風險；有的回答廢石沒有繳納礦業權出讓收益；有的要求納入政府公共交易平臺監管，由政府定價。林林總總，既體現了礦業權人的無奈，也暴露了有關部門監管的短板。按照現代法治理念，政府是法無授權不可為，“不允許銷售廢石”這一條原因，政府部門顯然是難以找到執法依據的，而《固體廢物污染環境防治法》第四條規定：“固體廢物污染環境防治堅持減量化、資源化和無害化的原則。任何單位和個人都應當采取措施，減少固體廢物的產生量，促進固體廢物的綜合利用，降低固體廢物的危害性?！钡V業權人將過去需要大量占用土地堆放的廢石，作為建筑材料出售給需求方，不就是最好的綜合利用嗎？政府部門對此理應引導，而不應堵截。

對于企業營業執照的經營范圍未包含銷售砂石事項，礦山企業只要依法修改公司章程，對經營范圍進行變更登記即可；另外，廢棄產品銷售并不是常態，不做營業執照變更又有何妨？沒有社會危害性。礦山企業如對廢石進行加工后出售，涉及需要做環評的問題。在不加工情況下銷售是否產生環境損害，是監管機構需解決的監管問題，不能因噎廢食。

2019年12月24日，自然資源部公開發布《關于探索利用市場化方式推進礦山生態修復的意見》（自然資規〔2019〕6號），其中第六部分提出“合理利用廢棄礦山土石料”“對地方政府組織實施的歷史遺留露天開采類礦山的修復，因削坡減荷、消除地質災害隱患等修復工程新產生的土石料及原地遺留的土石料，可以無償用于本修復工程；確有剩余的，可對外進行銷售，由縣級人民政府納入公共資源交易平臺，銷售收益全部用于本地區生態修復，涉及社會投資主體承擔修復工程的，應保障其合理收益”。需要注意的是，砂石料納入政府交易平臺系針對歷史遺留礦山，是在沒有采礦權人的情況下，引入社會力量修復時所提出的要求。由于沒有主權利，所以為了避免施工人肆意擴大砂石采剝，法律進行了該等規定。如果存在采礦權人，則在采礦權主權利存在的情況下，主管部門要求將工程建設或采礦過程中產生的廢石納入政府交易平臺交易，有干涉企業正常經營之嫌。

讓收益，違法且違約有些地方政府部門出于保護國家利益的考慮，擔憂大把的砂石料出售后，企業受益了，國家的權益哪里去了？礦產資源屬于國家所有，還沒給國家交呢？因此主張對此進行收費。以安徽省為例，該省自然資源廳此前在有關地區開展改革試點，改革的基本思路是重新委托勘查單位，對原有露天開采需要剝離的剝離物中所涉建材礦進行評價，進而評審備案，按照協議出讓征收礦業權出讓收益，而后發放可采憑證，但不在原有采礦證上增列礦種。

上述做法，實際上不具有合法性?？纯此Y源領域是怎么處理類似問題的。《取水許可和水資源費征收管理條例》第二條規定：“本條例所稱取水，是指利用取水工程或者設施直接從江河、湖泊或者地下取用水資源。取用水資源的單位和個人，除本條例第四條規定的情形外，都應當申請領取取水許可證，并繳納水資源費?！倍谒臈l第三項規定“不需要申請領取取水許可證”的情形之一為“為保障礦井等地下工程施工安全和生產安全必須進行臨時應急?。ㄅ牛┧摹?。上述規定明確礦山井下工程排水不需要辦理取水許可證且不需要繳納水資源費?！吨腥A人民共和國水法》第三條規定了水資源屬于國家所有。但是《取水許可和水資源費征收管理條例》承認了礦山開采必須需要排水，該等排水不征收水資源費。

從礦業權特許用益物權的性質上看，合理處置和利用廢棄物是用益物權的從權利，主權利設定，從權利隨之設定。設定時沒有特別約定的重新約定，未取得對方同意的情況下，構成違約，并違反信賴利益保護原則。在不增列礦種的情況下，征收出讓收益和發放采礦憑證，沒有法律依據，不具有合法性，涉嫌行政違法。

此外，從環保法律法規的規定看，礦業權人對廢棄物負有全面的義務，那么其當然也享有與義務對應的權利。從日常生產生活的實踐看，礦業權人合法、合理處置和利用廢棄物，是國際慣例，也是國內多年形成的習慣?！睹穹ǖ洹返谑畻l規定：“處理民事糾紛，應當依照法律；法律沒有規定的，可以適用習慣，但是不得違背公序良俗?！?/span>

問題的根源在于砂石料市場的火爆。有市場就會有波動，在強調廢棄物國家有處置權的時候，也要考慮廢棄物沒有利用價值的時候怎么應對，是國家付出成本幫助礦業權人將廢棄物堆放嗎？如果露天礦山需要剝離上部的砂石才能開采且砂石料不能銷售，是國家付出成本剝離廢棄物來保證礦業權人開采嗎？“事怕顛倒，理怕翻”?，F在發現有的自然資源主管部門在出讓礦業權時，特別注明了“在該礦產資源開發中，符合開發利用方案的砂石料等廢棄物資源可以由礦業權人利用”，此提示起到了明確權利義務和消除誤解的作用，在競爭性出讓條件下，也有利于發現礦業權的最大市場價值。筆者給出有關建議如下：

（1）對已出讓的存量礦業權，礦業權人在礦區范圍內符合開發利用方案的開采活動所產生的廢棄物，國家不再重新評價。

（2）對未出讓的增量礦業權，在出讓合同或者“招拍掛”說明中加注“礦業權人有權利依據開發利用方案合法處置和利用砂石料等廢棄物”說明。

（3）允許礦業權人出售廢棄物，允許其對外開具銷售發票。

（4）在《礦產資源法》修訂中明確礦業權人對開采廢棄物的權利和義務。

總之，在強調礦業權人對廢棄物的安全、環保管理的法定義務之時，也應該充分尊重礦業權人合理開發利用廢棄物的法定權利。國家不應該在某一時期廢棄物有利用價值且無法律明確規定情況下，未經法定程序，與礦業權人爭利。